Тақырыптың өзектілігі бүгінгі таңда қазақстандық қоғамда орын алған саяси және әлеуметтік-экономикалық, сонымен бірге идеологиялық өзгерістер мен олардың тарих ғылымының дамуына ықпал етуі жағдайымен тығыз байланысты. Тарихи оқиғалар мен құбылыстарды зерттеуде ескі формациялық көзқарастан бас тартып, жаңа әдіснамалық тұрғыдан зерделеу қажет. Осыған байланысты Елбасы Н.Ә. Назарбаевтың әр адамның тарихи үдеріс пен заңдылықтарды, халықтың өткенін әр түрлі түсініп, ұғынатынын атап өткені орынды. «Өткенімізді зерттеп-зерделеуде әмбебаптық әдіснама болуы мүмкін емес, өйткені тарихтың өзі мазмұны жағынан күрделі болып табылатындықтан, оны зерттеу жолдары да алуан түрлі болып келетіні заңды» [1, 3 б.].

Қазақстан егемендік алғаннан кейін отандық тарих ғылымының дамуында сапалық өзгерістер орын алды. Тарихты қазіргі методологиялық тәсілдеме, жаңаша көзқарас тұрғысынан зерттеуге мүмкіндік пайда болды. Бұл орасан зор тарихи мұраны қалпына келтіріп, тарихи оқиғалар мен құбылыстардың объективті бейнесін қалыптастыруға негіз болмақ.

Қазақстанның саяси-құқықтық тарихын зерттеу халықтың өткен тарихындағы, оның этникалық қалыптасуына ыпал еткен ішкі-сыртқы факторларды анықтаумен байланысты. Бұл Қазақстанда құқықтық мемлекет құру идеясы аясында жүзеге асырылатын құқықтық реформалардың мәнін түсінуге мүмкіндік береді. Осы орайда заңнамалық құжаттарды талдайтын деректанулық зерттеулердің маңызы зор, өйткені бұл өткен тарихи тәжірибені ескеріп, қазіргі құқықтық жағдайды айқындап, түсінуге, сонымен бірге азаматтық ұстаным негізінде мемлекеттік саясаттың негізгі бағыттарын объективті тұрғыдан бағалауға, елдің қоғамдық-саяси өміріне белсенді араласу арқылы дамуына үлес қосуға мүмкіндік береді.

Қазақстанда әкімшілік-аумақтық жүйені енгізу мен өзгертудің заңнамалық негіздері мәселесін қарастыру барысында зерттеушілердің пікірлері мен тұжырымдары талданады. Осыған байланысты Е. Бекмаханов патшалық үкіметтің жүзеге асырған отарлау саясатының жоспарлы түрде үш бағытта жүргізілгенін атап өтті. XVIII ғасырда отарлаудың әскери және экономикалық бағыты басым болды, өйткені бұл кезеңде Ресей Қазақстанды толықтай бағындыруға жеткілікті күшке ие болмады. Ғасырдың соңында елде хандық билікті жоюға бағытталған әрекеттер сәтсіз аяқталды.

Қазақстанның саяси тәуелсіздігін жоюды мақсат еткен әкімшілік-аумақтық шаралар XIX ғасырда жүзеге асырылды. Қазақстанның әкімшілік-аумақтық басқарылу жүйесіне өзгерістер енгізуге бағытталған заңнамалық құжаттар қабылданып, елдің Ресей империясының құрамына енуіне жағдай жасады. Патша үкіметі қазақ жерлерін бір орталыққа бағындыруға тырысты. 1744 жылы 15 наурызда қабылданған «Орынбор губерниясының құрылуы мен оның Уфа провинциясына қарасты болуы туралы» жарлығы негізінде Орынбор губерниясы құрылып, оның құрамына бодандыққа жаңа қабылданған қазақтар да кірді [2]. Жарлық бойынша жаңа құрылған Орынбор комиссиясына сәйкес губерниядағы бекіністер мен әскер, арнайы жарлықтар негізінде және басқа себептермен губернияға қоныстанып келгендер, сонымен бірге қазақ халқы губернаторға бағынышты болып саналды. Және сол жердегі шекаралық істер Орынборлық комиссиясына қарасты болды.1781 жылы Орынбор облысы өзінің Орынбор, Жоғарғы Орал, Бузулуцкий және Сергеевский деген уездерімен Уфа губерниясына кірсе, Орал, Гуръев қалалары Астрахан губерниясына қосылды [3, 133 б.].

Қазақ халқының С. Датұлы бастаған ұлт-азаттық көтерілісіне себеп болған қазақ жерінде хандық билікті жою әрекеті XVIII ғасырда басталды. XVIII ғасырда қазақ даласын басқаруға қатысты реформалар баяу, сақтықпен жүзеге асырылды. Бұл тұста қазақтарды шошытпай, наразылықтарының өршуіне жол бермеу маңызды болды. Алғашқы заңнамалық құжаттарда империяның күш-қуаты мен қамқорлығы насихатталған. Далаларда қала тұрғызу ісімен байланысты шаралар барысында «жабайы халықты шошытып алмай, бетін қайтармауға тырысу» үшін «қалалардың пайдасы мен қажеттігіне сендіріп, қорғану үшін бекіністерді тұрғызу керектігін айтып, бұның барлығының өлке тыныштығы үшін жасалынып жатқанына сендіру» қажеттігі айтылды.

Қазақ даласын басқаруға қатысты шаралар XIX ғасырдың басында жалғасып, кейде шегінулер де жасалды. Мысалы, 1800 жылы қабылданған «Орта жұз сұлтандары мен халқына қысым көрсетпеу» [2] туралы патшалық биліктің құжатында Орынбор әскери губернаторына халықтың тарапынан шағымдардың түсуіне жол бермей, қол астындағыларға орыстар мен башқұрттардың тарапынан қысымшылықтың жасалмауын қадағалаудың тапсырылғаны жазылған.

Қазақтарға Орал мен Еділ өзендері арасында көшіп-қонуға рұқсат еткен 1801 жылғы 11 наурызда қабылданған «Қырғыз халқына Орал мен Еділ аралығында көшіп-қонуға және орманды жерлерде қоныстануға рұқсат беру туралы» жарлық, Ішкі орданың құрылуына негіз болды [4, 9 б.]. Патшалық Ресей Батыс Қазақстанда өз ықпалын күшейтуге тырысты. Жарлықта: «...Нұралы ханның ұлы Бөкейді шын көңілмен қабылдап, қалауларына қарай жерге көшіп-қонуға рұқсат беріп, ризалығымның белгісі ретінде мойынына тағуға менің суретім бар алтын алқаны белгілеймін», – деп жазылған [4, 9 б.].Ішкі орданың халқы алғашқы кезде Астрахан генерал-губернаторлығына бағынып, тек 1808 жылы «Дала қырғыздарының Оралдың ішкі жағына өтуі және Бөкей сұлтанның Кіші орда қырғыз-қайсақтарының Орынбор шекаралық комиссияға бағынуы туралы» жарлығына сәйкес аумақты басқару Орынбор шекаралық комиссияға берілді [4, 34-37 б.].

Қазақ жерінде жаңа басқару жүйесін енгізуге негіз болған ірі реформалардың бірі XIX ғасырдың 20-шы жылдары жүзеге асырылды. Реформаның негізін жасаушы М. Сперанский 1819 жылы сібір генерал-губернаторы болып тағайындалды. Оның бұл қызметке тағайындалуы туралы мәліметті патшаның М. Сперанскийге жолдаған хатынан табамыз. Хатта: «...Біраз уақыттан бері маған Сібір өлкесін басқаруға қатысты жағымсыз хабарлар жетіп жатыр. Сондықтан да мен сізге генерал-губернатор шенін беруді жөн көрдім. Сібір губерниясы бойынша жағдайды анықтап, осыған дейін басқару жайы туралы білуіңізді тапсырамын. Осы өлкеде тиімді басқару мен құрылымды ойластырып, қағаз бетіне түсіріп, маған Петербургке алып келсеңіз», – делінген [5, 146 б.].

М. Сперанский Сібірде атқарған жұмысы барысында 3000-нан аса баптан тұратын заң жобасын құрастырған. М. Сперанскийдің реформалар жобасын қарастыру үшін арнайы Сібір комитеті құрылып, М. Сперанский ұсынған заң жобасы 1822 жылы бекітілген. Бұған дейінгі «Сібір губерниясының Батыс және Шығыс екі негізгі басқармаға бөлінуі туралы» жарлыққа сәйкес Сібір губерниясы Батыс және Шығысқа бөлініп келді. Батыс бөлігінің орталығы Тобыл, ал Шығыс бөлігінің орталығы Иркутск болды [4, 48 б.].

Атқарылған іс-шаралар нәтижесінде патшалық Ресей бодандығындағы Орта жүз қазақтары Батыс-Сібір генерал-губернаторлығының құрамына енгізілді. Сөйтіп 1822 жылы қабылданған «Сібір қырғыздары туралы жарғы» жаңа әкімшілік-аумақтық басқаруды енгізіп, өлкеде хандық биліктің жойылуының бастамасы болды. Жарғының кіріспе бөлімінде оның негізгі мазмұны төмендегідей анықталды:  «Қырғыздар туралы аталмыш жарғыда, біріншіден, оларды басқару жөніндегі міндеттер; екіншіден, қырғыздарды басқа бұратана халықтан ажыратуға арналған ерекше қаулылар; үшіншіден, аталған жарғыны жүзеге асыру тәртібі» [4, 52 б.].

Жарлыққа сәйкес сібір қазақтарының аумағы Омбы облысына қарасты болып, басқару жағынан генерал-губернаторға бағынды. Қазақтардың дәстүрлі әкімшілік-аумақтық басқару жүйесінің орнына жаңа жүйе енгізілді. Сібір қазақтарының облысы ішкі және сыртқы аймақтарға – округтерге бөлінді. Біріншісі Ресей империясының аумағында орналасса, екіншісі – империя аумағынан тыс жерде орналасқан. Округтер болыстарға, ал болыстар ауылдарға бөлінді. Жаңа әкімшілік-аумақтық басқару жүйесіне сәйкес округ 10-20 болыстардан, болыс – 10-12 ауылдан, ал ауыл – 50-70 киіз үйден құралды. Барлық аумақтық бөліністер шекарамен белгіленіп, биліктің рұқсатынсын шекарадан асуға рұқсат етілмеді. Басқару реті төмендегідей анықталды: «Ауылды старшин, болысты аға сұлтан басқарады. Ауыл мен болыстарда сот үкімдерін шығаруда қырғыздар үшін беделді саналатын билердің рөлі сақталады. Аға сұлтан болысқа таңдалып сайланады. Әр губернияда губерниялық приказ тағайындалады» [4, 53 б.].

Негізінде аға сұлтандардың билігі ресми сипатта болды. Губерниялық ішкі күзет казактарға жүктелді. Бұл елде әскери-полициялық тәртіпті орнатудың бастамасы болды. Жүйе, сайланбалы болғандықтан, демократиялық сипатта көрінгенімен, шын мәнінде, сайлау нәтижелері жоғары биліктің бақылауында болды. Сонымен бірге жарғыда «қырғыз-қайсақтарды болыстардың қол астына қарау мен қажетті тәртіптерді сақтау пайдалы іс екеніне сендіру қажет» делінген. Енгізілген өзгерістерге қазақтардың тарапынан наразылықтарды болдырмау үшін патша үкіметі жарлықты қабылдаған қазақтарды бес жылға дейін салық төлеуден босатты: «Әр аймаққа жаңа тәртіпті енгізген күннен бастап бес жылға жеңілдік беріледі», – делінген [4, 57 б.].Сөйтіп, 1822 жылғы «Сібір қырғыздары туралы жарғы» қазақтардың дәстүрлі басқару құрылымын жойып қана қоймай, әлеуметтік-саяси және шаруашылық өмірдің барлық салаларын қамтып, қазақ қоғамының ішіндегі қайшылықтарды одан әрі тереңдетті» [6, 304 б.].

Кіші жүзде де хандық билікті жоюға бағытталған жаңа басқару жүйесінің жобасын орынборлық губернатор П.К. Эссен дайындап жасады. 1824 жылы 31 қаңтарда Азия комитетінің «Орынбор даласын басқаруға қатысты өзгерістер туралы» құжат Кіші жүзді басқару мәселесіне қатысты болды [4, 67-70 б.]. Жаңа басқару жүйесіне сәйкес Кіші жүздің аумағы батыс, орта, шығыс және ішкі болып төрт бөлікке бөлінді. Оларды сұлтандар билеп, жалпы басқару шекаралық комиссияның құзырында болды. Шекара комиссиясының құрамына төраға, төрт кеңесші және қазақтардан төрт кеңес мүшесі енді. Шекара комиссиясының міндеттері төмендегідей болды: далалық аймақта тәртіпті сақтау; жергілікті шенеуніктердің іс-әрекетін бақылау; салық жинау; сот істері және тағы басқалары. Әр бөлікте басқарудың үш деңгейлі жүйесі болуы тиіс еді: ауылдарды басқару; ауылдардан құралған ұлыстарды басқару; ұлыстардан құралған орда бөлігін басқару. Ауылды старшин, ал ұлыстарды жеке билеушілер басқарды. Орда бөлігін аға-сұлтандар және сайланған ханмен басқарылды. Барлық шендер, сөз жүзінде ғана, сайланбалы түрде болды, шын мәнінде, сайлау ресми сипат алды. Билеуші сұлтандардың қарамағына офицер басқарған казак отряды берілді. Отряд сұлтанды қорғап, сонымен бірге оның қызметін бақылау үшін берілді.

Аталған заңнамалық құжат мазмұны жағынан толыққанды пісіп-жетілмеген еді, себебі көптеген тұстары жалпылама сипатта болды. Дегенмен, ол Кіші жүз аумағын басқарудың жаңа жүйесін орнатуға негіз болды. Осыған байланысты ресми деректерде: «Шамасы, Орал маңы қазақтарының XVIII ғасырдың аяғы – XIX ғасырдағы саяси және шаруашылық дағдарысы мен халықтық стихиялық қозғалыстардың белсенділігі жетілдірілмеген ережелердің Орталық үкімет тарапынан заңнамалық тұрғыда бекітілуімен түсіндіріледі. Бұл құбылыстар Ресейдің аймақтағы саяси бағытының тұрақсыздануына әкелді», –  деп атап көрсетілді [7, 33 б.].

1822-24 жж. реформалар заңнамалық түрде қазақ жүздерін ресей әкімшілік-аумақтық, сот және басқа да басқару жүйелерінің енгізілуіне негіз болды. Осы кезден бастап патшалық шексіз биліктің отаршыл саясаты Қазақстанда толықтай заңды негізде жүргізіле бастады. Жаңа басқару жүйесі қазақ өлкесінде ғасырлар бойы қалыптасқан өмір салтын түбегейлі өзгертті. Өлке аумағында жағдайды жеңілдету үшін жарғыда тұрғындарды бөлудің дәстүрлі ұстанымы аймақтарды құру кезінде ескерілуі керектігі белгіленген. Алайда, іс жүзінде жергілікті халықтың жағдайы ескерілмеді. Патша үкіметі өлкеде жаңа басқару жүйесін енгізуді қазақ халқының әл-ауқатын және қауіпсіздігін қамтамасыз ету мен қамқорлық ретінде көрсетуге тырысты. Осы мақсатпен және жарлықтың мазмұнын ұғындыру үшін ауылдарға отрядтар жіберілді. Олардың құрамында аудармашы, молдалар, казактар мен офицерлер болды. Алайда ұғындыру жұмыстары жоспарланған нәтиже бермеген соң, патша үкіметі жүз аумағында қарулы күштерді күшейтуге тырысты. Осыған қатысты М. Красовский жазбасында: «1824 жылы далалық аймақта енгізілген тәртіпті сақтау үшін казак полктерінен күзет жіберілді. Әскери отрядтар уақытша жасақ қызметін атқарды. Олар далалық аймаққа белгіленген уақыт мерзіміне жіберіліп, кері қайтарылып отырды. Біздің шекараларымыз оңтүстікке қарай кеңейген сайын шептен әскер жіберу қаржылық тұрғыдан тиімді емес. Сонымен бірге тәртіпсіздіктердің қайталануы мүмкіндігін де ескеру қажет. Мысалы, Кенесары бастаған қозғалыстың орын алуы дала аймағында тұрақты әскер ұстау қажеттігін байқатты», – деп атап өтілген [8, 155 б.].Орта жүз бен Ұлы жүз халқының көшпелі бір бөлігін қамтып, жаңа әкімшілік жүйе енгізу міндеті болды. Осыған байланысты түрлі әдіс-тәсілдер, оның ішінде пара беру арқылы сатып алу немесе алдау да пайдаланылды. Далалық аймақтың түпкірлерінде өзінің дербес саясатын жүргізген сұлтандар мен билер үстемдік етті. Шекара шебіне жақын оранласқан көшпелі топтардың барлығы дерлік жаңа жүйені қабылдамағандықтан бірқатар қиындықтар да туып отырды.

Батыс Сібір генерал-губернаторының мәліметіне сәйкес, Қарқаралы және Көкшетауда приказ ашу үшін экспедиция жіберілді. Қарқаралыға полковник Броневский бастауымен, ал Көкшетауға полковник Григоровский бастаған экспедициялар ұйымдастырылды. Далалық аймақтарда арнайы отрядтардың пайда болуы қазақ халқының тарапынан ашулы наразылық тудырып, ұлт-азаттық қозғалыстарға алып келді. Бірақ, қарсылықтар округтерді ашу ісінде тосқауыл болмады. Сөйтіп, 1824 жылы «Қырғыз даласында Қарқаралы сыртқы округы мен приказының ашылуы туралы» жарлық қабылданды [4, 72 б.]. Осы жылы Көкшетау ішкі округы да ашылды.

Батыс Сібір генерал-губернаторының қазақтарға арналған прокламациясында округтерді ашуға байланысты жаңа әкімшілік-құқықтық кодексті енгізудің мақсаты «халықтың жағдайын жасауға тырысып, келісімді, төзімділікті, тыныштықты және жалпы тәртіпті орнатып, қауіпсіздікті қамтамасыз ету, сонымен бірге бұрыннан қалыптасқан небір ырымдарды жою, өзін-өзі басқаруды тоқтату, яғни, бір сөзбен айтқанда, қырғыз-қазақтар мен өзге де ұлттар үшін береке мен бақыт орнату» ретінде анықталды [9, 114 б.].

1825 жылы Құсмұрын округы ашылды. Ал, 1831 жылдың 19 қазанында Аягөз сыртқы округтық приказының құрылуы туралы ереже қабылданды [4, 104 б.]. Жаңа округтердің ашылуы аймақтарында халық наразылығының артып, жағдайдың күрделенуіне қарамастан жоспарланған шаралар бірте-бірте жүзеге асырылды. Ұлт-азаттық қозғалыстардың өршуін болдырмау үшін патша үкіметі саясатта сақтық танытуға тырысты, қулықтарға барды. Мысалы, округтың ашылуы мен аға сұлтанды тағайындау құрметіне қазынадан бөлінген қаражат есебінен қайырымдылық тамақтандыру шаралары ұйымдастырылып, түрлі сый-сияпаттар таратылды.

Қазақ қоғамында округтердің ашылуына қатысты көзқарас біркелкі болмады. Халықтың бір бөлігі қарсылық танытса, екінші бөлігі жаңа басқару жүйесінің енгізілуіне қолдау танытты. Елде өз ықпалы мен беделін сақтауға тырысқан кейбір сұлтандар белгілі бір жерде округ ашу туралы өтініш білдіріп жатты. Мысалы, Ақмола маңында округтық приказдарды ашу туралы өтінішті Сәмеке ханның ұрпағы К. Кұдаймендин де білдірді. Үкімет аймақтың стратегиялық тұрғыдан тиімді орналасуын, сонымен қатар Кұдаймендиннің жергілікті жердің белді азаматтарына ықпалының барын ескеріп, жаңа округ ашуға рұқсат берді.

Сібір комитетінің баяндамасымен танысқан император Николай I патша 1832 жылдың 9 қаңтарында Ақмола округының ашылуын бекітті. Құжатта: «Осы жылдың 9-шы қаңтарында Қырғыз даласында Ақмола деп аталатын төртінші сыртқы округты ашуға рұқсат берілді. Ол басқа округтердің алдында үлкен беделге ие болып, бодандықты қабылдаған аймақтар үшін бағынбайтын қырғыздардың жабайы шабуылдарынан қорған болады», – деп атап көрсетті [3, 142 б.].

1833 жылы 9 наурызда Баян-Ауыл және Үш-Бұлақ округтері, ал 1834 ж. Омбы облысына қарасты Аман-Қарағай сыртқы округы ашылды. Сонымен, он жарым жыл ішінде бірқатар округтер ашылған: Қарқаралы, Көкшетау (1824 ж.), Құсмұрын (1825 ж.), Аягөз (1831 ж.), Ақмола (1832 ж.), Үшбұлақ, Баянауыл (1833 ж.) және Аманқарағай (1834 ж.). XIX ғасырдың ортасына қарай Көкбек және Алатау округтерінің ашылуы жаңа әкімшілік бөлінуді аяқтады. 1838 жылы Үшбұлақ округы Ақмола және Көкшетау аймақтарына қарап, таратылды. 1859 жылы Құсмұрын округының орнында Атбасар аймағы ұйымдастырылып, Аягөз округы бірқатар аумақтық өзгерістермен Сергиополь деп өзгертілді.

Жоғарыда аталған заңнамалық құжаттар жүз аумағындағы ерекшеліктерді ескермеді. Осыған байланысты Батыс Сібір генерал-губернаторы Омбы облысын таратып, Сібір қазақтарының басқармасын құруды ұсынды. Нәтижесінде, 1838 жылы Сібір қазақтарын шекаралық басқаруға қатысты «Сібір қырғыздарын жеке басқару туралы» ереже қабылданды [4, 163-166 б.].Ереженің басты мақсаты – Қазақстан аумағында жаңа басқару жүйесінің енгізілу үдерісін тездету болды. Сібір қырғыздарын басқару үшін Сібір қырғыздарының басқармасы деп аталған арнайы басқарма құрылды. Басқарма Батыс Сібір генерал-губернаторына тікелей бағынды. Шекара басқармасының құрамына генерал-майор шешін иеленген сібір қырғыздарының шекара басшысы; полковник немесе подполковник шені бар шекара басқармасының төрағасы; төрт кеңесші кірді. Кеңесшілер ішінде қырғыз асессоры, қазына және қылмыстық істерге жауапты, кеңсе қызметкерлері болды. Шекара басшысы және шекара басқармасының төрағасын тағайындау және қызметтен босату императордың жарлығымен жүзеге асырылды.

1844 жылы 14 маусымда «Орынбор қырғыздарын басқару туралы» [4, 198-204 б.] ереженің қабылдануы аумағында Ресей патшалығының билігін нығайтуды көздеді. Ережеде оның «қабылдануы Кіші орда қырғыздарын басқаруды жақсарту мақсатында, бірақ бұрын қалыптасқан басқару тәртібінің негіздерін күрделі түрде өзгертпей, қырғыздарды меңгеруші Орынбор шекара комиссиясына шекара басқармасына қатысты істердің оңтайлы шешілуін бақылау үшін қажеттіні бөлу деп атап көрсетілді.

Құжатқа сәйкес Орынбор қазақтарын басқару Орынбор әскери губернаторы мен Орынбор шекара комиссиясына қарасты болды. Шекара комиссиясы Ресейдің мемлекеттік мекемесі қатарына жатқызылып, ол губерниялық басқару билігі мен міндеттері, қазына, мемлекеттік мүлік, азаматтық және қылмыстық сот палаталарын біріктірді. Жүз аумағындағы жергілікті халыққа ықпалды күшейту мақсатымен қамқорлық институты енгізілді.

1854 ж. «Семей облысын басқару туралы» арнайы ереже қабылданды [4, 270-280 б.]. Ережеге сәйкес Семей облысы құрылды. Оның құрамына Ертістің оң жағы, Сібір шебінің ішкі жағында көшіп-қонып жүрген қырғыздар; Сібір қырғыздарының Көкбекті және Аягөз сыртқы округтері; Қапал станицасы және оған қарасты бекіністер мен жерлер; Семей және Өскемен қалалары, Бұқтырма және Іле сырты бекіністері кірді. Облыстың орталығы Семей қаласы болды. Семей облысын әскери губернатор басқарды. Ол облыстың сыртқы округтерінде орналасқан бар әскерге және облыстың басқармасына билік жүргізді. Екеуі де генерал-губернаторға және Батыс Сібір Бас басқармасына тікелей бағынды.

Бірте-бірте патша үкіметі Қазақстан аумағында өз билігін заңнамалық тұрғыдан нығайта түседі. 1859 ж. Кіші жүзде шекара басқармасы таратылып, басқару Шет істері министрлігінің қарауынан Ресейдің Ішкі істер министрлігіне беріледі.

Қазақ жерлерінің әкімшілік-аумақтық басқару жүйесін өзгерту патша үкіметінің Орта Азия аймағында жүзеге асырылған жалпы саясатымен байланысты болды. ХIХ ғасырдың ортасында Қазақстанда аумақтық өзгерістерді көздеген бірнеше заңнамалық құжат қабылданды. Олардың ішінде «Шығыс және Батыс Сібірді басқаруға қатысты кейбір өзгерістер туралы»; «Орынбор өлкесін Бас басқару әдістерін нығайту туралы»; «Сібір қырғыздары облысының Құсмұрын және Көкшетау округтерін басқаруды өзгерту туралы»; «Оралдың арғы жағындағы қырғыз даласын Орынбор қырғыздарының облысы ретінде өзгерту және басқарудың жаңа жүйесі туралы»; «Орынбор ведомствосына қарасты қырғыз даласы мен Сырдария шебінің әскери құрылымы туралы»; «Сібір ведомствосына қарасты қырғыз даласының оңтүстік-шығыс бөлігінде көшіп-қонатын Үлкен орда қырғыздары кіретін Алатау округын құрайтын Үлкен орданы  Шет істері министрлігінің қарамағынан Батыс Сібір жергілікті Бас әскери «Түркістан облысын құру туралы»; «Сырдария шебін басқаруды тарату және оның орнына Түркістан облысы басқармасын құру туралы»; «Түркістан облысын басқару туралы» [2].

Орта Азия жерлері мен Қазақстанның Ресейге қосылуының аяқталуы, оңтүстік шекараларда ресейлік биліктің нығаюы бұл аумақтарға жаңа басқару жүйесін енгізу және олардың Ресейге түбегейлі қосылуын талап етті.

1867 жылғы «Түркістан генерал-губернаторлығының құрылуы туралы» патша жарлығына сәйкес «Орынбор және Батыс Сібір генерал-губернаторлығына қарасты, Қытай және Орта Азия хандықтарымен шекаралас жерлердің азаматтық және әскери құрылымын өзгерту қажет деп танылып, Сырдария мен Жетісу облыстарын біріктірген Түркістан генерал-губернаторлығы құрылды [10, 90 б.].

Генерал-губернатор өзіне қарасты аумақта шексіз билікке ие болды.Жалпы облысты басқару ісі әскери губернатор мен облыстық басқарма құзырында болды. Облыстық басқарма империяның орталық аудандарының губерниялық басқармасына теңелді. Облыстық басқарманы әскери губернатордың ұсынысымен әскери губернатордың көмекшісі басқарды. Облыстық басқарма үш бөлімнен тұрды: өкім шығару, шаруашылық және сот. Уездегі әкімшілік және полицейлік билік уезд бастығының қолында болды.

«Орынбор және Сібір қырғыздарын басқаруды өзгерту туралы» жарлыққа сәйкес төрт облысты құру шешілді [10, 129-131 б.]. Олар: Орал, Торғай, Ақмола және Семей облыстары. Бұл облыстарды басқару туралы ереже 1868 ж. 21 қазанда бекітілді. Бұл реформаның негізгі мақсаттары: тұтас Қазақстан аумағын құру, әкімшілік шенеуніктердің артқан шығындарын өтеу және әскери құрылымдарды қамтамасыз ету үшін салықтарды көбейту, Қазақстан аумағында жалпыресейлік заңнаманы енгізу, өлкені отарлау үшін құқықтық негіз жасау.

1867-1868 жж. әкімшілік-аумақтық реформалардың нәтижесінде Қазақстан Орынбор, Батыс Сібір және Түркістан генерал-губернаторлығына бөлінді. Әр генерал-губернаторлық екі облыстан құралып, барлығы алты облыс болды: Орал, Торғай, Ақмола, Семей, Жетісу және Сырдария. Бұл аумақтарда әкімшілік бөліністің келесі негізгі жүйесі қалыптасты: генерал-губернаторлық – облыс – уезд – болыс – ауыл. Аталған құжатқа сәйкес, Түркістан генерал-губернаторлығы Әскери министрлікке, Батыс Сібір генерал-губернаторлығы Шет істері министрлігіне тікелей бағынды.

Сонымен, «Жетісу және Сырдария облыстарын басқару туралы» және «Орал, Торғай, Ақмола және Семей облыстарын басқару туралы» уақытша ережелер Қазақстан аумағында жаңа әкімшілік-аумақтық бөлініс жүйесін қалыптастырды. Бұл жүйе дәстүрлі басқару жүйесін түбегейлі өзгертіп, қазақ қоғамы ішінде патриархалдық-рулық бай  ланыстардың ыдырауы үдерісін күшейтті, өлкені қанаудың заңнамалық негіздерін жасады.

Сонымен қатар, патша үкіметі алға қойған мақсатын орындау барысында Қазақстан облыстарын әкімшілік басқаруға қатысты тағы да бірқатар ірі өзгерістерді жүзеге асырды. Бұл келесі заңнамалық құжаттардан көрініс тапты: «Орал, Торғай, Ақмола және Семей облыстарын әскери басқару туралы»; «Ақмола облысында Сары-су өзені бойында бесінші Сары-су уезін ашу туралы»; «Ішкі Қырғыз орданы басқаруды астрахан басшылығының қарауына беру туралы»; «Орынбор генерал-губернаторлығын тарату және Орал мен Торғай облыстарының ішкі істер министрлігіне бағынуы туралы»; «Ақмола және Семей облыстарында әскери басқаруды өзгерту туралы»; «Ақмола, Семей және Жетісу облыстарын басқаруға қатысты басты қадағалауды генерал-губернатордың жүзеге асыруы туралы»; «Сырдария облысының облыстық басқармасындағы өзгерістер туралы» [2].

ХIХ ғасырдың 80-шы жылдары бірқатар заңнамалық актілердің қабылдануы нәтижесінде қазақ өлкесін басқаруда әкімшілік-аумақтық өзгерістер жүзеге асты. 1881 ж. «Орынбор генерал-губернаторлығын тарату туралы» патша жарлығына сәйкес Орынбор генерал-губернаторлығы жойылып, Орал және Торғай облыстары тікелей Ішкі істер министрлігіне бағынды [10, 269 б. ]. 1882 ж. Батыс Сібір генерал-губернаторлығы жойылып, орнына Дала генерал-губернаторлығы құрылды [10, 276 б.]. Құрамына Ақмола, Семей және Жетісу облыстары енгізілді. Дала және Түркістан генерал-губернаторлығы арасындағы шекара 1886 ж. 15 наурызда қабылданған «Түркістан және Дала генерал-губернаторлығы арасындағы шекаралардың өзгеруі туралы» жарлықпен анықталды [11, 5 б.].

1886 ж. 12 маусымда қабылданған «Түркістан өлкесін басқару туралы» [11, 9-31 б.] ереже бойынша 1917 жылға дейін оңтүстік Қазақстан халқы басшылыққа алған негізгі құқытық акт болып саналды. Түркістан өлкесіне үш облыс – Сырдария, Ферғана және Самарқанд облыстары кірді. 1897 ж. Түркістан генерал-губернаторлығының құрамына Жетісу облысы да кірді. Генерал-губернатордың билігі кеңейтілді. Облысты әскери губернаторлар мен облыстық басқарма басқарды. Әскери губернаторлар әскери министрдің ұсынысымен және Ішкі істер министрі мен Түркістан өлкесінің губернаторымен өзара келісімі бойынша тағайындалып, қызметтен босатылды.  Болыс басшылары, ауыл старшиндары мен олардың көмекшілері халық сайлауымен үш жыл мерзімге тағайындалды. Бірақ әскери губернатор сайлау нәтижесін бекіту не бекітпеу құқығын иеленді.

ХIХ ғасырдың соңында қазақ қоғамында күрделі әлеуметтік өзгерістер орын алды: тауар-ақша қатынастарының таралуы, кен өнеркәсібінің дамуы, темір жолдардың салынуы, қоғамның ыдырауы және жаңа әлеуметтік топтардың пайда болуы. Қазақстан бірте-бірте жалпыресейлік экономикалық нарыққа кірігіп, нәтижесінде Ресейдің дамушы капиталистік өнеркәсібі үшін тауар өткізу нарығы мен шикізат көзіне айналды. Бірақ аталған үдерістің дамуын қиындатқан субъективті жағдайлар болды. Ескі заңнамалық актілер далалық облыстардың қоғамдық-саяси және шаруашылық өміріндегі өзгерістерге сай болмады. Сөйтіп, қабылданған заңнамалық актілер қазақ өлкесінде болып жатқан өзгерістерден қалыс қалып отырды.

Қабылданған заңдарға қосымша келесі заңнамалық актілер қабылданды: «Түркістан әскери округының шаттары мен Ережедегі кейбір өзгерістер туралы»; «Сырдария облысының облыстық басқаруындағы өзгерістер туралы» [2].

1891 ж. наурызда «Ақмола, Семей, Жетісу, Орал және Торғай облыстарын басқару туралы» ереже қабылданды [11, 82-95 б.]. Тарихта ол Дала ережесі деген атпен белгілі. Облыстарды басқару дала генерал-губернаторына берілді. Ол императордың өзі тағайындап, қызметтен босататын болды. Облыстық басқару әскери губернатор мен облыстық басқарма құзырында болды.

Жалпы аталған ереже Далалық облыстарды басқару жүйесін реттеп, 1867-68 жж. реформаларға тән уақытша сипатын жойып, әкімшіліктің қызметтерін айтарлықтай кеңейтті. Сонымен бірге сот құрылымына күрделі толықтырулар мен түсініктемелер, салық саясатына өзгерістер енгізді.  Осыған байланысты Ә. Бөкейханов: «Елде халықтың мұқтажын ескермей, бюрократиялық жолмен жасалған Дала ережесінің енгізілуі, өз қалауын тұлға құқығынан артық қоятын биліктің заңды құрметтемеуі, әкімшілік күштеу, қырғыздардың рухани және экономикалық мүддесін мүлдем ескермеу, бұқара надандығының артуына қолдан жағдай жасау – осының барлығы халықтың кедейленуі мен мәдениеттің тоқырауына алып келді», – деп атап өтті [12, 76 б.].

Алайда аталған реформа заман талабына жауап бере алмай, өлке қажеттіліктерін қанағатандыра алмады. Патшалық мемлекеттік органдарда орын алған бюрократизм, түсініксіздік заңның жүзеге асырылу үдерісін баяулатты. Сол себепті кейін қабылданған заңнамалық құжаттарға түзетулер енгізген жаңа заңнамалық актілер қабылданатын болды. Олардың қатарында «Түркістан өлкесінің әкімшілік құрылымына қатысты ереженің кейбір қаулыларына өзгерістер енгізу туралы»;  «Түркістан өлкесін басқару туралы ереженің 18-бабын өзгерту туралы»;  «Закаспий облысының Грузин епархиясынан Түркістан қарамағына өтуі туралы»; «Түркістан генерал-губернаторына оның қарамағындағы Кеңес талқылауына Жетісу және Каспий сыртыоблыстарын басқаруға қатысты мәселелерді ұсыну құқығын беру туралы» заңнамалық құжаттарын атауға болады [2].

Қазақстанның Ресейдің құрамына қосылуының құқықтық негіздерін бірте-бірте жүзеге асырылып, ғасырға жуық уақытқа созылды. Қазақстанның әкімшілік-аумақтық құрылымы мәселесі өте күрделі болды. Ұзаққа созылған бұл үдеріс қайшылықты әрі мән-мазмұны жағынан біркелкі болмады. Басып алынған аумақтарда жаңа басқару жүйесін енгізуде асығыстық таныту, жергілікті ерекшеліктерді білмей және ескермеу, қазақ жерлерінің кеңдігі, қазақ халқының жүзеге асырылып жатқан реформаларға табанды қарсылық білдіруі, енгізілген өзгерістердің өзгермелі тарихи жағдайларға сай болмауы – барлығы ертерек қабылданған заңдарды толықтыратын немесе күшін жойған, тіпті бір-біріне қайшы келген бірқатар заңнамалық актілерді қабылдауға мәжбүр етті. Осының барлығы Ресей империясы тарапынан енгізілген жаңа өзгерістер қазақ қоғамының объективті тарихи дамуына сай болмады, сол себепті бұл үдеріс баяу жүзеге асты. Жалпы, зерттеліп отырған кезеңнің заңнамасы патша үкіметінің Қазақстандағы билігін нығайтуға бағытталып, басқарудың ресейлік жүйесін енгізудің құқықтық тұрғыдан негізделуіне жәрдемдесті.

Әдебиет

1  Назарбаев Н. А. Хранить память, крепить согласие. Алматы: Қазақбаспасөзі, 1998. 16 с.

2  Хронологический указатель законодательных актов Российской империи по истории Казахстана XVIII-начала ХХ в. Учебно-справочное пособие. Павлодар: ПГПИ, 2012. 161 с.

3  Отепова Г.Е. История Казахстана в законодательных источниках Российской империи. Монография. Павлодар: ПГПИ, 2015. 260 с.

4  Законодательные акты Российской империи по истории Казахстана (XIX в.). Сб. документов. Ч.1. // Под ред. Отеповой Г.Е. Павлодар: ПГПИ, 2015. 344 с.

5  Зиманов С.З. Политический строй Казахстана конца XVIII - первой половины XIX в. Алма-Ата: АН КазССР, 1960. 296 с.

6  История Казахстана с древнейших времен до наших дней. В 5-ти томах. Алматы: Атамұра, 2000. Т.3. 766 с.

7  Абдрахманова Б.М. История Казахстана: власть, система управления, территориальное устройство в XIX веке. Астана: Елорда, 1998. 137 с.

8  Красовский М. Область Сибирских киргизов. Материалы для географии и статистки России, собранные офицерами генерального штаба. В 3 частях. СПб: Печатано в типографии, 1868. Ч.3 427 с.

9  Быков А.Ю. Истоки модернизации Казахстана (проблема седентаризации в первой половине XVIII века – начале XX века). Барнаул: Азбука, 2003. 267 с.

10  Законодательные акты Российской империи по истории Казахстана (XIX в.). Сб. документов. Ч.2. // Под ред. Отеповой Г.Е. Павлодар: ПГПИ, 2015. 300 с.

11  Законодательные акты Российской империи по истории Казахстана (XIX в.). Сб. документов. Ч.3. // Под ред. Отеповой Г.Е. Павлодар: ПГПИ, 2015. 284 с.

12  Букейханов А. Исторические судьбы киргизского края и культурные его успехи. Избранное. Собрание сочинений. Алматы: Өлке баспасы, 2002. Кн.1. С.40-91.

Законодательство Российской империи по административно-территориальному устройству Казахстана

Отепова Г.Е., Садыкова А.М.

Аннотация. В данной статье рассматриваются вопросы внедрения и изменения административно-территориальной системы управления на территории Казахстана  в XVIII-XIX вв. на основе законодательных источников Российской империи. Авторы обращают внимание на необходимость дальнейшего анализа многочисленных законодательных источников империи по вопросам административно-территориального управления в Казахстане.

 Ключевые слова: Законодательные источники, Царское правительство, Административно-территориальная система, Генерал-губернаторства, Казахские жузы, История Казахстана, Колонизация.

Legislation of the Russian Empire on the administrative and territorial structure of Kazakhstan

Otepova G.E., Sadykovа A.M.

Annotation. In this article the introduction and changing of administrative-territorial management system in Kazakhstan in XVIII-XIX centuries on the basis of legislative sources of the Russian Empire is considering. The authors draw attention to the need for further analysis of numerous legislative Empire sources on the administrative-territorial governance in Kazakhstan. 

Keywords: legal sources, the tsarist government, the administrative and territorial system, governor-general, the Kazakh zhuzes, history of Kazakhstan, colonization.